Cao tốc Bắc – Nam: Băn khoăn nguồn vốn đầu tư

ODA và TPCP cạn dần

Theo tờ trình của Bộ GTVT, quy mô tuyến cao tốc Bắc – Nam tối thiểu 4 làn xe, hiện đã đưa vào khai thác 171km, gồm các đoạn Pháp Vân – Cầu Giẽ, Cầu Giẽ – Ninh Bình, TPHCM – Trung Lương, và TPHCM – Long Thành – Dầu Giây. Các đoạn tuyến đang triển khai thi công có chiều dài 299km dự kiến hoàn thành trước năm 2020 gồm La Sơn – Túy Loan, Đà Nẵng – Quảng Ngãi, Bến Lức – Long Thành, Trung Lương – Mỹ Thuận. Còn lại 1.372km được đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn từ nay đến năm 2020, được chia làm 20 dự án thành phần để huy động vốn đầu tư tư nhân, kết hợp với nguồn vốn NSNN.

Trong một văn bản cho ý kiến về vốn đầu tư tuyến cao tốc Bắc – Nam mới đây, Bộ Tài chính cho rằng nhu cầu đề xuất vốn của dự án gần 230.000 tỷ đồng, trong đó vốn NSNN lên tới 93.000 tỷ đồng trong giai đoạn 2017-2020 là rất lớn so kế hoạch đầu tư công trung hạn đang được xây dựng. Bộ này cũng cho rằng đề xuất huy động trái phiếu chính phủ (TPCP) và nguồn vay ưu đãi nước ngoài (ODA) không khả thi. Bởi theo chỉ đạo của Thủ tướng kể từ năm 2017, Chính phủ sẽ tạm ngừng phê duyệt chủ trương cấp bảo lãnh các dự án mới. Hơn nữa, khung dự kiến tài chính ngân sách đã được xây dựng với các yếu tố đã rất sát mức trần, như tỷ lệ nợ công, khả năng thu, cân đối chi, mức bội chi ngân sách…

Trong trường hợp thực hiện cao tốc Bắc – Nam, các bộ phải cơ cấu lại các nhiệm vụ chi trong tổng mức đầu tư dự kiến. Cũng theo Bộ Tài chính, giai đoạn 2016-2020 nguồn vốn TPCP sẽ tập trung đủ vốn cho 17 dự án quan trọng trong các lĩnh vực giao thông, y tế, thủy lợi có tác động lớn đến kinh tế-xã hội vùng.

Bộ đang báo cáo Chính phủ để trình Quốc hội kế hoạch phát hành TPCP với số lượng dự kiến khoảng 260.000 tỷ đồng. Do vậy, để có phương án cân đối nguồn vốn cho tuyến cao tốc Bắc – Nam, Bộ Tài chính đề nghị Bộ GTVT phối hợp với Bộ KH-ĐT rà soát, sắp xếp thứ tự ưu tiên, cân đối vào kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 trong phạm vi tổng cân đối chung đã dự kiến. Trường hợp không cân đối được nguồn vốn NSNN như dự kiến trong đề án, đề nghị nghiên cứu lùi thời điểm thực hiện dự án.

Bên cạnh nguồn vốn nhà nước, thời gian qua vốn tư nhân đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo BOT chủ yếu được vay từ ngân hàng. Cụ thể, giai đoạn 2011-2015 ngành GTVT đã huy động được hơn 170.000 tỷ đồng để đầu tư 58 dự án BOT giao thông, trong đó có tới 85-90% vốn được tài trợ bởi ngân hàng.

Tính đến giữa năm 2016, các ngân hàng thương mại đã cam kết cấp hơn 159.000 tỷ đồng cho BOT và BT, riêng 3 ngân hàng BIDV, VietinBank và SHB tổng hạn mức cấp tín dụng và dư nợ tín dụng chiếm trên 85%. Bộ Tài chính cho rằng với phần vốn còn lại huy động từ các nhà đầu tư, thời gian qua các ngân hàng thương mại trong nước đã triển khai cho các nhà đầu tư BOT giao thông vay ở mức cao nên khả năng tiếp tục cho vay trong thời gian tới là không nhiều. Riêng về đề xuất tăng hạn mức tín dụng và hình thành gói tín dụng riêng theo đề án đầu tư cao tốc Bắc – Nam là không phù hợp với Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Ngân hàng Nhà nước.

Huy động vốn tư nhân

Ông Nguyễn Danh Huy, Trưởng ban Quản lý dự án đối tác công tư (Bộ GTVT), cho biết về khả năng cân đối nguồn lực cho phát triển hạ tầng giao thông, Bộ Tài chính và Bộ KH-ĐT sẽ thực hiện, từ đó sẽ phân bổ cho dự án nào, khả năng cân đối đầu tư/GDP là bao nhiêu… Bộ GTVT chỉ đề xuất đề án dựa trên “cái gì cần làm và cái gì không cần làm”. Mới đây liên danh nhà đầu tư Tập đoàn Geleximco và United Investor Holding (HUI) của Hồng Công đã bày tỏ quan tâm đến một số dự án thành phần tuyến cao tốc Bắc – Nam. Để đánh giá năng lực tài chính của liên danh nhà đầu tư này, Bộ GTVT sẽ dựa trên báo cáo tài chính đã qua kiểm toán của các đơn vị này. TS. Nguyễn Đình Ánh, chuyên gia tài chính, cho biết thu hút tư nhân tham gia các dự án đầu tư hạ tầng giao thông có 2 điều kiện là phải có tiền và có khả năng thực hiện dự án. Nhưng việc tư nhân trông chờ quá lớn vào nguồn lực từ ngân hàng đã làm đội thêm phần lãi suất vay vào chi phí đầu tư dự án. Hiện các ngân hàng cũng đã có những biện pháp siết cho vay BOT thông qua kiểm soát hợp đồng, bởi nhiều hợp đồng BOT giao thông giá trị không sát với thực tiễn, bị đội vốn quá cao. Thực tế rủi ro cho vay BOT giao thông lớn do vòng đời dự án kéo dài trong mấy chục năm, nếu các ngân hàng sử dụng vốn ngắn hạn, trung hạn cho vay dài hạn sẽ gây rủi ro thanh khoản. Bên cạnh đó, khả năng điều chỉnh các điều kiện hoàn vốn trong các hợp đồng BOT cũng sẽ ảnh hưởng đến các ngân hàng.

Cuối cùng tỷ lệ huy động vốn ngân hàng lớn quá sẽ chứa đựng rất nhiều rủi ro. Vì vậy, các nhà đầu tư tư nhân tham gia phát triển hạ tầng giao thông cần tìm những nguồn vốn ngoài ngân hàng. Theo Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), tính khả thi trong huy động vốn tư nhân xây dựng cao tốc Bắc – Nam phụ thuộc vào hình thức huy động vốn cho dự án. Phương án tài chính Bộ GTVT đưa ra trong đề án đầu tư tuyến cao tốc này chưa cụ thể, cần tính toán kỹ lại để cân đối nguồn lực đầu tư, trong đó có nguồn lực từ ngân sách.

Hiện nay Quốc hội đã giới hạn về trần nợ công và không cho phép điều chỉnh trần nợ công quốc gia tăng nữa. Như vậy bài toán huy động vốn cho phát triển hạ tầng giao thông không được làm tăng nợ công. Và như vậy chỉ được phép cơ cấu lại việc sử dụng nợ công. Tuy nhiên, để đảm bảo thu hút nguồn vốn tư nhân hiệu quả, cần xem lại giá trị hợp đồng BOT có đúng thực tế và cho phép thay đổi các điều kiện hợp đồng BOT khi cần thiết. Chẳng hạn, việc xây một con đường theo BOT có các điều kiện trong hợp đồng không sát với thực tiễn, cần phải sửa đổi. Việc đảm bảo quyền lợi nhà đầu tư có nhiều cách, nếu nhà đầu tư chứng minh được lợi nhuận thu được trong thực tế thấp hoặc cao hơn hợp đồng, cần có biện pháp bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư, trong đó có việc áp dụng bảo lãnh lợi nhuận cho nhà đầu tư.

Liệu cơm gắp mắm

Từ góc nhìn của mình, TS. Nguyễn Xuân Thủy, một chuyên gia từng công tác trong ngành giao thông, cho rằng đang có 4 tuyến đường song hành theo trục Bắc – Nam, nhiều tuyến chưa khai thác hết, hoặc khai thác chưa hiệu quả. Trong khi đường Hồ Chí Minh, Quốc lộ 1, đường biển và đường sắt chưa tận dụng hết năng lực, nên bỏ hàng tỷ USD để xây dựng đường mới là không cần thiết. Nếu chỉ vì mục tiêu đề ra đến năm 2030 phải đạt được 2.000km đường cao tốc trên cả nước mà tính chuyện làm cao tốc Bắc – Nam là lãng phí. Đó là chưa nói đến việc suất đầu tư 1km đường cao tốc tại Việt Nam giá thành quá đắt đỏ so với nhiều nước trên thế giới. Theo TS. Trần Đình Thiên, Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam, vấn đề đầu tư đường bộ cao tốc cần đặt trong chiến lược phát triển tổng thể hạ tầng giao thông.

Ưu tiên của Việt Nam hiện nay nên hướng tới đường biển và đường sắt. Bởi lẽ, trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay, Việt Nam cần những nút trung chuyển hàng không và hàng hải quốc tế. Trong khi đó phát triển hạ tầng giao thông chỉ tập trung vào đường bộ, phải chăng bởi nó liên quan đến thu phí, đến lợi ích? Trong giai đoạn khó khăn về ngân sách hiện nay cần tập trung cho những mục tiêu ưu tiên khi phát triển hạ tầng giao thông. Còn nếu chỉ tập trung vào phát triển đường bộ cao tốc, hệ thống hạ tầng giao thông sẽ mất cân đối.

Xét theo các tiêu chí ưu tiên chi phí vận tải ít nhất, tiêu hao đất đai, năng lượng, ảnh hưởng đến môi trường ít nhất; ưu tiên ngành nào vận chuyển khối lượng lớn, tốc độ nhanh, cần cân nhắc chủ trương đầu tư cả tuyến đường bộ cao tốc Bắc – Nam vào thời điểm hiện tại. Hơn nữa cần sớm cải thiện tình trạng mất cân đối của hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, đánh giá kỹ tính khả thi của dự án cao tốc Bắc – Nam khi đầu tư theo PPP.

Tăng chi phí vận tải

Đường cao tốc Bắc – Nam có ý nghĩa chiến lược trên trục giao thông Bắc – Nam. Hiện nay thấy rất rõ hệ thống hạ tầng giao thông đang mất cân đối, tất cả hàng hóa đi bằng đường bộ, đường sắt gần như lãng quên. Đường bộ giờ làm đường bộ cao tốc, có thể nói là đường bộ của thế kỷ 21 trong khi đường sắt đang sử dụng là của người Pháp làm từ cuối thế kỷ 19, cách nhau 200 năm về trình độ phát triển. Sự bất cập của hệ thống giao thông trên bộ không chỉ về năng lực thông qua, mà mất cân đối cả về công nghệ kỹ thuật. Câu chuyện đặt ra là nếu đầu tư thêm tuyến cao tốc vận tải Bắc – Nam, hệ thống giao thông trở nên đồng bộ hơn hay mất cân đối hơn; mô hình vận hành đổi mới hơn hay nó càng làm cho khuyết tật cũ nặng nề hơn. Nếu làm theo cao tốc này, tức hệ thống đường bộ sẽ có 4 tuyến, gồm đường Hồ Chí Minh, Quốc lộ 1A, cao tốc Bắc – Nam và đường ven biển đang làm từng đoạn.

Trong khi đó đường sắt vẫn nằm im, chắc chắn không thể gọi là hệ thống giao thông đồng bộ được, không cải thiện được những khuyết tật của mạng lưới kết cấu hạ tầng giao thông hiện tại, không đổi mới mô hình phát triển giao thông vận tải… Từ trường hợp đầu tư cao tốc đường bộ cụ thể trên cần xem lại tình hình vận hành của hệ thống giao thông nếu cao tốc Bắc – Nam được đầu tư và đưa vào sử dụng. Đường Hồ Chí Minh hiện rất ít phương tiện lưu thông, Quốc lộ 1 A vừa cải tạo xong đang thu phí, nếu cao tốc Bắc – Nam ra đời chắc chắn mức thu phí rất cao.

Vì thế nếu được lựa chọn, nhiều phương tiện sẽ chọn Quốc lộ 1 hay đường Hồ Chí Minh, tức khả năng thu hồi vốn của tuyến cao tốc Bắc – Nam sẽ không cao. Xét về hiệu quả kinh tế và tính khả thi của dự án cuối 2014, Ngân hàng Thế giới (WB) có đưa ra một thống kê, chi phí logistics của Việt Nam khoảng 22% GDP, trong đó phần vận tải chiếm khoảng 12,5% GDP. Trong khi đó chi phí cho giao thông vận tải của Việt Nam rất lớn, xấp xỉ chi phí cho sản xuất khoảng 26% GDP. Đây là con số làm đau đầu nhiều nhà làm chiến lược phát triển kinh tế-xã hội.

Thực trạng này rất phi kinh tế, vận tải không làm tăng giá trị hàng hóa, nó chỉ làm tăng giá bán hàng hóa, chi phí vận tải càng lớn, giá bán hàng hóa càng cao. Thí dụ, từ cuối 2015 đến nay hàng loạt trạm BOT ra đời, có những tuyến đường BOT phí lưu thông bằng giá xăng dầu như cao tốc Pháp Vân – Cầu Giẽ – Ninh Bình. Nhưng bình quân trên tuyến hiện nay 1 container di chuyển từ Bắc vào Nam chủ phương tiện mất gần 10 triệu đồng cho một lượt đi về, tiền xăng dầu khoảng 15 triệu đồng, tính trung bình phí xăng dầu chiếm khoảng 70% chi phí vận tải. Trước đây chi phí vận tải đường bộ chiếm 8,2% của GDP, sau khi có BOT tăng lên 10,5%. Có nghĩa chi phí cho logistics chung sẽ đội lên khoảng 24% khi các trạm BOT đường bộ vào hoạt động. Dự án cao tốc Bắc – Nam ra đời sẽ làm cho chi phí vận tải hàng hóa gia tăng, làm giảm khả năng cạnh tranh của hàng hóa và nền kinh tế.

Mất cân đối hệ thống hạ tầng

Ý nghĩa dự án đường bộ cao tốc Bắc – Nam với các phương thức vận tải trong việc tăng năng lực thông quan trên trục Bắc – Nam cũng là vấn đề cần đặt ra khi quyết định đầu tư. Thực tế sau khi có cao tốc Hà Nội – Hải Phòng, năng lực tuyến đường sắt Hà Nội – Hải Phòng bị giảm, năng lực vận tải dồn sang Quốc lộ 5 cũ, trong khi cao tốc Hà Nội – Hải Phòng dư thừa năng lực và thu phí cao tốc Hà Nội – Hải Phòng hiện chưa đủ để trả lãi ngân hàng vì xe không chạy vào đó. Một trường hợp khác là sau khi tuyến cao tốc Hà Nội – Lào Cai ra đời, năng lực đường sắt Hà Nội – Lào Cai bị mất 30% sản lượng. Do sự mất cân đối của hệ thống hạ tầng, khi các cao tốc đường bộ ra đời không tạo ra các cú hích tích cực cho phát triển các loại hình vận tải khác, ngược lại nó làm suy yếu lẫn nhau.

Để giải bài toán mất cân đối hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông hiện nay, một lãnh đạo Bộ GTVT từng nêu quan điểm làm đường sắt tốc độ cao chi phí khoảng 55 tỷ USD, cao hơn rất nhiều chi phí làm đường bộ cao tốc trên 10 tỷ USD, là không đúng. Thứ nhất, mức chi phí đầu tư dự án đường sắt cao tốc Bắc – Nam do tư vấn Nhật Bản lập để tạo thị trường cho các công ty của họ với cơ chế vay vốn từ phía họ nên người ta đưa ra giá như vậy.

Thứ 2, trong 55 tỷ USD đó, chỉ có 35 tỷ USD đầu tư cho hạ tầng đường sắt tốc độ cao, như xây dựng đường, depot, nhà ga, hệ thống thông tin tín hiệu…, còn lại là mua sắm đầu máy, toa xe, dịch vụ công trình, và chi phí khác. Trong khi đó, Trung Quốc và Thái Lan đang dự định làm tuyến đường sắt cao tốc dài 874km kết nối 2 nước, chi phí đầu tư cả mua sắm đầu máy, toa xe chỉ khoảng trên 13 tỷ USD. Tuyến đường sắt Bắc – Nam của ta dài gấp đôi, chi phí cao lắm cũng chỉ dưới 30 tỷ USD. Phải xem lại suất đầu tư đường sắt Bắc – Nam do tư vấn nước ngoài lập như vậy đã phù hợp chưa? Không thể chỉ căn cứ vào thông tin của họ lập để làm cơ sở quyết định đầu tư.

Để đánh giá khách quan tính hiệu quả giữa đầu tư tuyến đường cao tốc Bắc – Nam và đường sắt cao tốc Bắc – Nam, cần lập báo cáo tiền khả thi cùng lúc 2 siêu dự án này để lựa chọn dự án đầu tư tối ưu hơn, thông qua tính khả thi của cả 2 chương trình đầu tư lớn này. Chỉ như vậy mới có thể thẩm định xác đáng hiệu quả đầu tư của 2 dự án này. Đường sắt có nhược điểm chi phí ban đầu cao, khó xã hội hóa, nhưng ưu điểm lớn của nó là không chiếm đất đai nhiều, tải trọng đường sắt lớn, khai thác đường sắt rẻ, an toàn. Theo tôi nếu có làm đường bộ cao tốc chỉ nên làm từng đoạn tuyến đông phương tiện đi lại, có tính khả thi cao, có khả năng thu hồi vốn cao như Hà Nội – Vinh, hay TPHCM – Nha Trang, không nên làm toàn tuyến.